Büdcə sistemində islahatlar: nəticəyə yönəlik büdcə mexanizmlərinin tətbiqi

2-ci yazı

Azərbaycan hakimiyyəti heç vaxt büdcəni səmərəli, qənaətcil xərcləmək barədə düşünməyib. Nə büdcənin 1 milyard dolları ötmədiyi 1993-2004-cü illərdə, nə də büdcənin 10 ildə 25 dəfə artaraq 25 milyard dollara çatdığı illərdə (2005-2014) səmərəlilik, qənaətcillik hökumət üçün prioritet oldu. Amma indi alternativ seçim imkanı yoxdu – hökumət  büdcə menecmentini kökündən dəyişməlidi. Əgər hökumət yaxın 2-3 ildə ölkənin büdcə sisteminin dayanıqlığının başlıca sığortası olan Neft Fondunun xaricdəki bütün aktivlərinin bütünlüklə xərclənməsi, Mərkəzi Bankın milli valyutanın sabitliyi üçün təminat rolunda çıxış edən strateji valyuta ehtiyatlarının tükənməsi, hökumətin cari büdcə imkanlarının ölkənin təhlükəsizliyi ilə bağlı xərclər bir yana, hətta sosial öhdəliklərin indiki səviyyədə saxlamasına kifayət etməməsi, valyuta bazarında sabitliyi təmin etmək üçün yenidən beynəlxalq maliyyə qurumlarının sabitləşdirici kredit resurslarından asılı vəziyyətə düşməsi, büdcə sifarişləri ilə işləyən və 10 minlərlə insan üçün gəlir mənbəyi olan müəssisələr şəbəkəsinin müflisləşməsi, 800 mindən artıq işçi qüvvəsinin çalışdığı büdcə sektorunda kütləvi ixtisarların başlanması riskindən qaçmaq istəyirsə, büdcə sistemində islahatların alternativi yoxdur.  Əslində islahatlar üçün həddən çox zaman itirilib, amma ziyanın harasından qayıtsan fayda var..

Ötən əsrin 80-ci illərindən başlayaraq Qərb ölkələrində dövlət idarəçiliyinə yeni yanaşma üstün mövqe qazanmağa başladı: əgər həmin dövrədək klassik idarəetmə daha çox bürokratiya qaydalarına bağlı idisə, yeni qaydalar vətəndaşların tələblərini diqqətə alan idarəçiliyin formalaşmasını stimullaşdırmağa başladı. Elə həmin mərhələdə “perfomans” anlayışı inkişaf etmiş ölkələrin hökumətinin fəaliyyəti üçün mərkəzi anlayışa çevrildi. Bu, hökumətin öz fəaliyyətinin nəticələrinə görə hesabat verən, fəaliyyətin nəticələrini qiymətləndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinə əsaslanan bir sistemin yaradılmasını nəzərdə tuturdu.          

Nəticəyə yönəlik büdcə - dövlət idarələrinin əsas funksiyalarına uyğun məqsəd və hədəfləri müəyyənləşdirən, sərəncamlarında olan resursların həmin məqsəd və hədəflər istiqamətində istifadə edilməsini təmin edən, fəaliyyətlərinin nəticələrini ölçməklə  qarşıya qoyulan məqsəd və hədəflərə nail olma səviyyəsini qiymətləndirən və nəticələri barədə hesabat verən büdcə tərtibi sistemidir. Problem onda deyil ki, nəticəyə yönəlik büdcə mexanizmləri tətbiq edilmədikdə dövlət orqanları öz vəzifələrinin öhdəsindən gələ bilmirlər. Əsas məsələ odur ki, malik olduqları resursları tələbə olunan nəticələr əsasında bölüşdürmək onlar üçün bəzən çətin olur. Hökumətin öz fəaliyyətini nəticələri ölçməyə imkan verən göstəricilər və meyarlar əsasında qurması mürəkkəb, amma mümkün məsələdir. Necə ki, müasir dünyada bunun öhdəsindən gələn ölkələr var.

Nəticəyə yönəlik büdcələşmə təşkilatdaxili planlaşdırma üsuludur. Bu usulun tətbiqi şəraitində hər bir nazirlik, komitə və ya dövlət agentliyi  öz fəaliyyətinin spesifikliyini, həmçinin əsasnamə (yaxud təlimatlarla) onlara həvalə olunmuş öhdəliklərin çərçivələrini nəzərə almaqla məqsəd və vəzifələrinin ierarxiyasını əsaslandırır, xərcləmələrə uyğun olaraq fəaliyyətlərinin nəticələrini qiymətləndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərini müəyyənləşdirir. Bu baxımdan bütün icra hakimiyyəti orqanları üçün vahid nəticəyə yönəlik büdcələşmə çərçivələrinin tətbiqi məqsədəuyğun sayılmır. Bu cür büdcələşmə fəaliyyətin nəticələri haqda informasiyalardan istifadə etməklə sərf olunacaq  vəsaitlə əldə edilən nəticə arasında əlaqə yaratmağa imkan verən mükəmməl bir mexanizmdir. Nəticəyə yönəlik büdcələşmədə əsas yanaşma belədir: hökumət hansı fəaliyyətləri planlaşdırdığını və bu fəaliyyətlərdən hansı nəticələri gözlədiyini bəyan edir. Yaxşı təcrübələrdən çıxış etsək, bu nəticələr isə aralıq və son nəticələr kimi təsnif oluna bilər. Nəticəyə yönəlik büdcələşmədə əldə olunacaq nəticələr üzrə hansı resursların xərclənəcəyi dəqiq müəyyən edilir. 

Hökumətin büdcə fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi sisteminin tətbiqi üçün hökumət qurumlarının fəaliyyətinin effektivliyini və nəticəliliyini səciyyələndirən göstəricilər sisteminin işlənilməsi zəruridir. Buna görə də əvvəlcə burada istifadə olunacaq terminlərə və  göstəricilərə aydınlıq gətirmək vacibdir. İlk növbədə «büdcə xərclərinin effektivliyi» anlayışının izahına diqqət yetirək. İqtisadi ədəbiyyatda və təcrübədə “effektivlik”  termininin 2 mənası (anlamı) geniş yayılıb. Bunlardan birincisi nəticəlilikdi ( effectiveness) – planlaşdırılan (nəzərdə tutulan) nəticəyə nail olunma dərəcəsi. Nəzəri yanaşmalarda «nəticəlilik» anlayışı «sosial effektivlik» anlayışı ilə asossiasiya olunur. Məsələn, orta məktəbi bitirən hər 100 məzun hesabı ilə ali məktəblərə qəbul olanların sayının 50‐dən 75‐ə yüksəlməsi təhsil üçün «nəticəlilik» anlayışını ifadə edir

İkinci anlayış səmərəlilikdi (efficiency) ‐ istehsal olunan məhsul (göstərilən xidmət) vahidinə xərclərin (məsrəflərin) minimumlaşdırılmasını nəzərdə tutur. Nəzəri yanaşmalarda «səmərəlilik» anlayışı «iqtisadi effektivlik» anlayışı ilə asossiasiya olunur. Məsələn, səhiyyədə 1 çarpayı gününə məsrəflərin azaldılması, hər km hesabı ilə yol tikintisinin dəyərinin aşağı düşməsi səmərəlilik anlayışını ifadə edir (daha sadə dillə deyilsə, minimum xərclə maksimum nəticə). Qarşıya qoyulmuş məqsədin (məsələn, ailələrin mənzil təminatı səviyyəsinin yaxşılaşdırılması) və əldə olunmuş nəticələrin (məsələn, il ərzində yeni tikilmiş mənzillər hesabına mənzillə təmin olunmuş ailələrin sayının 20 faiz artması) müqayisəsi fəaliyyətin nəticəliliyini ( effectiveness), başqa sözlə, sosial əhəmiyyətli son nəticəni səciyyələndirir.

Hökumət qurumlarının büdcə fəaliyyətinin (büdcə vəsaitlərinin istifadəsinin) nəticələrinin qiymətləndirilməsi zamanı prosesə daxil edilən resurslar, həyata keçirilən fəaliyyət və tədbirlər, bunların bilavasitə nəticələri və son nəticələri terminləri fərqləndirilməli və bunların hər biri dəqiq müəyyənləşdirilməlidir.

Resurslara (xərclər) proqram icrasına yönəldilən pul vəsaitləri və digər resurslardır. Məsələn, pul məsrəfləri, işçilər və onların iş vaxtı, avadanlıq, texnika, binalar, material (o cümlədən yanacaq, enerji və s.) məsrəfləri və s. daxildir. Fəaliyyətlərə proqramın məqsədinə nail olmağına yönəldilmiş və proqram üçün ayrılmış resurslar hesabına həyata keçirilən tədbirlərdir. Fəaliyyətlərə proqramın icrasının metodologiyasında nəzərdə tutulmuş bütün addımlar – strategiyanın işlənilməsi, xidmətlərin göstərilməsi, proseslərin reallaşdrılması və s. daxildir. Birbaşa (yaxud “aralıq”) nəticələr proqram üzrə həyata keçirilən fəaliyyətdən bilavasitə yaranan məhsullardır. Məsələn, Azəbaycanda 1 ildə 500 yeni məktəb tikilib, 800 məktəb yenidən qurulub, 1000 km magistral yollar rekonstruksiya edilib, 10 diaqnostika mərkəzi tikilib, aqrar sektora 1000 yeni taxılyığan kombayn alınıb və s. Bütün bunlar hökumətin büdcə vəsaitləri hesabına göstərdiyi xidmətlərin (gördüyü işlərin) həcmini (kəmiyyətini) ifadə edir. Sosial əhəmiyyətli son nəticələr – proqramın həyata keçirilməsindən cəmiyyətin (insanların) rifahında baş verən dəyişikliklərdir. Son nəticələr kimi:

            • insan inkişafı ilə bağlı proqramlar üçün ‐ proqramdan faydalananların yaşam və fəaliyyət şərtlərində, davranışlarında, bilik və bacarıqlarında, dünyagörüşlərində və mənəvi dəyərlərində baş vermiş dəyişikliklər,

            • səhiyyə proqramları üçün ‐ əhalinin sağlamlığında baş vermiş yaxşılaşmalar,

            • ətraf mühitin mühafizəsi proqramları üçün ‐ ətraf mühitin xarakteristikasında baş vermiş dəyişikliklər,

            • nəqliyyat proqramları üçün – insanların və əmtəələrin yerdəyişməsi (daşınması) üsullarında baş vermiş dəyişikliklər;

            • iqtisadi inkişaf proqramları üçün – bu və ya digər ərazinin iqtisadi vəziyyətində baş vermiş dəyişikliklər çıxış edir.

           

Son nəticələrin başlıca təyinatı proqramın icrasından əldə edilmiş dəyişiklikləri əks etdirmək, cəmiyyətin rifahının yüksəlməsinə onun töhfəsini göstərməkdir. Başqa sözlə, sosial əhəmiyyətli son nəticələr müəyyən proqram çərçivəsində həyata keçirilmiş proses və fəaliyyətlərin proqramda bəyan edilmiş məqsəd(lər)in nail olunmasına imkan vermə (təsir) səviyyəsini səciyyələndirir. Bunlar hökumət qurumlarının (yəni büdcə vəsaitləri sərəncamçılarının) konkret dövr ərzindəki fəaliyyətindən cəmiyyətin (yaxud ayrı‐ayrı sosial qrupların) əldə etdiyi effekti, yəni rifah səviyyəsindəki dəyişikliyi qiymətləndirməyə imkan verir. Deməli, son nəticələr mahiyyətcə əldə edilmiş faktiki nəticələrin məcmusunu və bunların cəmiyyətin durumunda əks olunan təsirini xarakterizə edir.

Uzun illər hətta inkişaf etmiş ölkələrdə proqramların effekti ilə bağlı məlumat və göstəricilərin toplanması, bəzi hallarda siyasi hakimiyyət daxilində maraqlar toqquşmasının bu sistemin tətbiqinə sonadək imkan verməməsi nəticəyə yönəlik büdcə sisteminin formalaşmasına maneələr yaradırdı. Lakin artıq 1993-cü ildə ilk dəfə olaraq ABŞ-da “Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi haqda Akt” qəbul edildikdən sonra problemlər aradan qalxmağa başladı. Artıq effektivlik və nəticəlilik göstəricilərilə bağlı məlumatların toplanması və büdcə planlaşdırmasında nəzərə alınması icbari hüquqi norma xarakteri aldı. Yeni akta görə, büdcə xərcləmələrinin yönəldiyi dövlət siyasətinin hər biri istiqaməti üzrı dəqiq və ölçülə bilən məqsədlər müəyyən edilməli, həmin məqsədə çatmaq üçün yollar və bəyan olunmuş nəticələrə nail olmanı ölçməyə imkan verən kəmiyyət göstəriciləri formalaşdırılmalı idi. Yeni qanun həmçinin növbəti il üzrə illik və qarşıdakı dövr üzrə orta və uzunmüddətli strateji planlaşdırmanın prosedurlarını, dövlət orqanlarının öz missiyalarını reallaşdırması ilə bağlı hesabatlılıq mexanizmlərini müəyyənləşdirdi.

Nəticəyə yönəlik büdcələşmə mexanizminin verdiyi töhfələrin nəticəsidir ki, bu mexanizmin müəəlifi hesab olunan ölkələr belə müntəzəm olaraq sistemin təkmilləşdirilməsi istiqamətində axtarışlar edir, yeni təşəbbüslər gerçəkləşdirir. Məsələn, 2011-ci ilin yanvarında ABŞ prezidenti Barak Obama “Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi haqda Akt”a əlavələr və dəyişikliklər edilməsilə bağlı qətnamə imzalayıb. Sənədə görə, bütün nazirlik və agentliklər hər rüb özlərinin prioritetlərini nəzərdən keçirməli, strateji və cari planlarında dəyişikliklər olduqda internet səhifələrində yerləşdirməlidirlər.        

Büdcə sistemində islahatlar: proqram əsaslı büdcə

1-ci yazı

Azərbaycan hakimiyyəti heç vaxt büdcəni səmərəli, qənaətcil xərcləmək barədə düşünməyib. Nə büdcənin 1 milyard dolları ötmədiyi 1993-2004-cü illərdə, nə də büdcənin 10 ildə 25 dəfə artaraq 25 milyard dollara çatdığı illərdə (2005-2014) səmərəlilik, qənaətcillik hökumət üçün prioritet oldu. Amma indi alternativ seçim imkanı yoxdu – hökumət  büdcə menecmentini kökündən dəyişməlidi. Əgər hökumət yaxın 2-3 ildə ölkənin büdcə sisteminin dayanıqlığının başlıca sığortası olan Neft Fondunun xaricdəki bütün aktivlərinin bütünlüklə xərclənməsi, Mərkəzi Bankın milli valyutanın sabitliyi üçün təminat rolunda çıxış edən strateji valyuta ehtiyatlarının tükənməsi, hökumətin cari büdcə imkanlarının ölkənin təhlükəsizliyi ilə bağlı xərclər bir yana, hətta sosial öhdəliklərin indiki səviyyədə saxlamasına kifayət etməməsi, valyuta bazarında sabitliyi təmin etmək üçün yenidən beynəlxalq maliyyə qurumlarının sabitləşdirici kredit resurslarından asılı vəziyyətə düşməsi, büdcə sifarişləri ilə işləyən və 10 minlərlə insan üçün gəlir mənbəyi olan müəssisələr şəbəkəsinin müflisləşməsi, 800 mindən artıq işçi qüvvəsinin çalışdığı büdcə sektorunda kütləvi ixtisarların başlanması riskindən qaçmaq istəyirsə, büdcə sistemində islahatların alternativi yoxdur.  Əslində islahatlar üçün həddən çox zaman itirilib, amma ziyanın harasından qayıtsan fayda var..

Bu yazıda islahat istiqamətlərindən yalnız biri - büdcə xərclərinin səmərəli və qənaətcil xərclənməsi imkanları ilə bağlı məqamlara toxunacam...       

Uğurlu təcrübələr göstərir ki, ictimai maliyyə sahəsində islahatların mərkəzində dövlət büdcəsinin perspektiv (orta və uzunmüddətli) planlaşdırılması dayanır. Bu cür planlaşdırma ölkənin gələcək dövrdə inkişafını planlaşdırmaq üçün ən mühüm alətlərdən biridir. Dövlət büdcəsinin perspektiv planlaşdırılması ilk növbədə seçilmiş inkişaf prioritetlərinin hansı mənbələr hesabına maliyyələşdiriləcəyinin dəqiq müəyyən olunmasını tələb edir. Çünki əgər vergi gəlirləri buna tam yetərli olmayacaqsa, hökumət kənar investisiyların axtarışına zamanında qərar verməlidir. Məhz bu səbəbdən ictimai maliyyəninin idarə edilməsi və büdcə sisteminin təkmilləşdirilməsilə bağlı son illər dünyada aparılan islahatların təməl istiqaməti orta və uzunmüddətli büdcə planlaşdırılması mexanizmlərinin təkmilləşdirilməsilə bağlı olub.

Ötən dövrdə perspektiv büdcə planlaşdırmasına keçidin zərurəti həmçinin uzunmüddətli perspektivdə əlverşsiz faktorların, xüsusilə də demoqrafik və təbii şəraitlə əlaqəli amillərin yaranma riskilə bağlı olub. Məsələn, bir çox ölkələr üçün əhalinin qocalması sosial xərclərin, iqlim dəyişikliyi aqrar sektorun dəstəklənməsi ilə bağlı investisiyaların, təbii resursların sürətlə tükənməsi bərpa olunan enerji mənbələrinə sərmayələrin artımını qaçılmaz edir. Uzunmüddətli planaşdırma hökumətləri öz prioritetlərini dəqiq müəyyənləşdirməyə, onların reallaşdırılması üçün zəruri resursları qiymətləndirməyə, mümkün resurs mənbələrini aşkarlamağa və qərar qəbulunda daha məsuliyyətli olmağa vadar edir.

Effektiv və peşəkar büdcə planlaşdırmasının ən mühüm mexanizmlərindən biri proqram əsaslı büdcəyə keçiddir.  Bu mexanizm büdcə planlaşdırmasının ölkənin sosial-iqtisadi inkişafının proqnozlaşdırılması və uzunmüddətli məqdsədli proqramlarla inteqrasiya edilməsini nəzərdə tutur. “Proqram əsaslı büdcələşmə” anlayışı üçün başlıca ideya budur ki, büdcə informasiyaları və büdcə ilə bağlı qərarlar hökumətin məqsəd və hədəflərinə uyğun olaraq strukturlaşdırlır. Büdcənin proqramlar əsasənda tərtibinin geniş yayılmasının əsas səbəbi budur ki, ənənəvi büdcə sistemi cari dövrdə qəbul olunan qərarların gələcəkdəki mümkün nəticələri barədə heç bir məlumat təqdim etmir. Bu cür büdcə mexanizmlərinin qurulduğu ölkələrdə debat və müzakirələr xərc maddələri ətrafında deyil, proqram məqsədləri ətrafıda qurulur. Belə şəraitdə büdcənin icrasına məsul qurumlar parlament və cəmiyyət qarşısında xərclərin həcmilə deyil, proqram nəticələrinə görə hesabatlı olurlar. Bu ölkələrdə bir qayda olaraq proqram xərclərilə inzibati xərclər (əmək haqqı və ofis xərcləri) bir-birindən ayrılır. Eyni zamanda cari və kapital xərcləri də proqram xərclərinin strukturunda ayrıca təsnifləşdirilir. Proqram məqsədlərinə yetişmədikdə, növbəti mərhələdə həmin proqram üzrə xərclərin azaldılması, təftiş aparılması və nəticələri dəyişəcək qərarlar qəbul edilməsi baş verir.

Proqram əsaslı büdcə tərtib edildiyi şəraitdə hökumət büdcə xərclərinin öncədən müəyyən edilmiş nəticələrə istiqamətləndirilməsini, büdcə siyasətini işləyib hazırlayan və rellaşdıran icra hakimiyyəti təsisatları üçün dəqiq məsuliyyətlərin və müstəsna səlahiyyətlərin müəyyənləşdirilməsini, strateji və büdcə planlaşdırmasında məqsəd və vəzifələrin ierarxiyasının formalaşdırılmasını, büdcə xərclərinin ehtiyaclara uyğun prioritetləşdirilməsi mexanizmlərinin formalaşdırılmasını, investisiya vəsaitlərindən əldə olunan töhfənin qiymətləndirilməsi mexanizminin yaradılmasını, büdcə xərcləmələrinin orta və uzunmüddətli dövrdə nəticələrinin qiymətləndirilməsi mexanizminin yaradılmasını təmin etməyə məsuliyyət daşıyır.

Proqram əsaslı büdcələşmə mexanizmində əsas təməl elementlər rolunda strateji planlar, fəaliyyət proqramları və fəaliyyətin nəticələrinə dair hazırlanan hesabatlar çıxış edir.  Strateji planlar hökumət qurumlarının inkişaf proqramları, müvafiq qanunvericlik və funksiyalarına uyğun sahəyə aid təməl siyasət qaydaları çərçivəsində hazırlanır. Bu planlar əsasında gələcəyə uyğun missiya və baxış formalaşdırılır, strateji məqsədlər və ölçüləbilən hədəflər müəyyənləşdirilir, faəliyyətlərinin nəticələrini ölçmək və izləmək üçün öncədən qiymətləndirmə göstəriciləri işlənib hazırlanır.

Strateji planlaşdırma ilə büdcə planlaşdırmasının inteqrasiyaya dair yanaşmanı ilk dəfə 1963-cü ildə “Planlaşdırma-Proqramlaşdırma-Büdcələşdirmə” sistemi adı altında ABŞ Müdafiə Nazirliyi tətbiq etmişdi. Bundan sonrakı illərdə isə bütün dövlət hakimiyyət orqanları eyni sistemdən yararlanmağa başlamışdı.  Bu sistemə görə, bütün büdcə sifarişçiləri öz fəaliyyətlərinin dövlət siyasətilə uzlaşdırılmış uzunmüddətli məqsədlərini formalaşdırırdı, özləri üçün müəyyən etdikləri büdcə sifarişləri çərçivəsində məqsədə çatmağın bir neçə variantını təqdim edirdi.

Proqramların strukturlaşdırılması üçün zəruri məlumatların və materialların toplanması üçün aşağıdakı sənəd növlərindən istifadə edilə bilər:

       

• Konkret proqram məqsədlərinin reallaşdırılması üçün planlar;
• Proqramların konsepsiyaları;
• Ayrı-ayrı problemlər üzrə analitik tədqiqatlar.

Proqram məqsədlərinin reallaşdırılması üçün tipik planlar özlərini ortamüddətli planlar kimi təqdim edir. Bu sənəddə nazirliklərin uzunmüddətli proqram məqsədləri kəmiyyət göstəriciləri olmadan əks etdirilir. Öz növbəsində qarşıya qoyulan məqsədə çatmaq üçün fəaliyyət və tədbirlər də bu tip planlarda sadalanır.   

Beynəlxalq təcrübədə bir qayda olraq proqramlar hazırlanmazdan öncə onların konsepsiyaları işlənir. Həmin konsepsiyalarda sənədlərdə qarşıya qoyduqları məqsədlərə necə çatacaqlarını, məqsədlərə yetişməyin alternativ yollarını, tələb olunan xərcləri, proqramların tərkibini əks etdirməlidirlər. Hər bir təşkilatın proqramı mərkəzi hökumətin proqramına inteqrasiya olunmalıdır.   

Nəhayət, proqramların hazırlanması üçün zəruri olan analitik tədqiqatlar ayrı-ayrı nazirliklər və ya hökumətin sifarişi ilə müstəqil elmi-tədqiqat institutları apara bilər. Həmin tədqiqatda elan olunmuş məqsədə yetişmək üçün innovativ, yeni fəaliyyət növləri, alternativ yollar, problemləri aşkarlamaq üçün diaqnostik üsullar təklif olunmalı, hər bir alternativ üzrə gözlənilən nəticələrin proqnozlaşdırılması aparılmalıdır.   Məqsədlər qeyri-real (məsələn, cinayətkarlığın tam aradan qaldırılması, xərçəng xəstəliyinin müalicəsinin tapılması və s.) və qeyri-müəyyən (ölkə iqtisadiyyatının dünyada ən rəqabətli iqtisadiyyatlardan birinə çevrilməsinə nail omaq) olmamalıdır. Eyni zamanda, hər bir nazirliyin məqsədi onun kompetensiyasının çərçivələrini aşmamalıdır.

Müxtəlif ölkələrin təcrübələri ümumiləşdirildikdə, proqram büdcələşməsinin effektiv fəaliyyəti üşün aşağıdakı mühüm təməl şərtlərin yaradılmasını qeyd etmək mümkündür:

·         Bir proqram eyni vaxtda çoxlu sayda nazirlikləri əhatə etməmlidir;

·         Eyni siyasət məqsədlərinə xidmət edən bütün fəaliyyətlər bir proqram altında qruplaşdırılmalıdır.

Bu şərtlər ilk növbədə onu nəzərdə tutur ki, sektorlar üzrə proqram bir nazirlik (agentlik) üçün hazırlanmalı, amma orada başqa nazirliklərin (agentliklərin) iştirakına zərurət olursa, o halda kənar qurumların fəaliyyətləri üçün ayrıca subproqramlar tərtib edilməli və onların hər biri üzrə ayrıca büdcə təsdiqlənməidir. Proqramlar bir nazirliyin (agentliyin) səlahiyyətlərinin sərhədlərilə məhdudlaşlıqda,  proqram strukturu sadələşir. Lakin 2 və ya daha çox nazirlikləri əhatə edən məqsəd və hədəfləri analiz və koordinasiya etmək baxımından hökumətin imkanlarını azaldır.

Valyuta mövqeyi zəifləyən kommersiya bankları...Mövqeyi yumşalan Mərkəzi Bank

Açıq valyuta mövqeyi üçün limitdən imtina etməyin heçmi mənfi nəticələri olmayacaq? Bu, banklar üçün “qara zolaq”, yoxsa “xilas paraşütü”dü? Bu siyasətin sonundan bütün banklarmı uduşlu çıxacaq? İndilikdə bu sullara kənardan dəqiq cavablar tapmaq bəlkə də çətindi, amma ən azından belə sullar ətrafında düşünmək, onları müzakirə etmək vacibdi.

Nə qədər ki, böyük neft pulları iqtisadiyyatı, bank sektorunu idarə edirdi, maliyyə-bank sisteminin sabitliyinin təminatçısı idi, Mərkəzi Bankın yetərincə şəffaf və hesabatlı olmayan fəaliyyətinin fəsadlarını hiss etmirdik. Manatın devalvasiyası ilə bağlı məlum qərardan öncəki 1 həftə, məlum qərarın qəbul edildiyi 21 fevral günü, bundan sonrakı 1 həftə ərzində cəmiyyətdə çaşqınlıq, panik vəziyyət məhz bu qurumun qapalı fəaliyyətinin və anlaşılmaz davranışlarının nəticəsi idi. Mərkəzi Bank cəmiyyətə yetərincə açıq olmağa maraqlı deyil. Xüsusilə də bir çox vacib məsələlər üzrə ictimaiyyətə təfsilatlı hesabatlar açıqlamağı özünə vəzifə saymır. Məsələn, bəzi ölkələrin mərkəzi bankları tədiyyə balansını aylıq açıqlayır, tədiyyə balansının hər bir bölməsi üzrə (xidmətlər balansı, kapital hesabı, maliyyə hesabı) əməliyyatların coğrafi və valyuta strukuturunu ayrıca dərc edir (ticarət balansında olduğu kimi). Bizim Mərkəzi Bank tədiyyə balansını rübdə bir dəfə açıqlayır, əməliyyatların coğrafi və valyuta strukuturu ilə bağlı məlumatlar isə ümumiyyətlə yoxdu. Azərbaycan Mərkəzi Bankının valyuta ehtiyatlarının idarə olunması ilə bağlı hesabatlılığı “sıfır” səviyyədədir.

Belə hesabatsızlığın, cəmiyyəti məlumatsız buraxmağın daha bir nümunəsinin də bugünlərdə şahidi olduq. Mərkəzi Bank kommersiya banklarının açıq valyuta mövqeyinə limitin təxminən 9 ay müddətinə tətbiqini dayandırır, amma cəmiyyət bundan təsadüfən bir fb statusu vasitəsilə xəbət tutur.

Valyuta mövqeyilə bağlı hesabatlılıq niyə yoxdu?

Məsələ bundadır ki, Mərkəzi Bank heç vaxt bank sektorunda açıq valyuta mövqeyinə dair vəziyyəti əks etdirən hesabatlar yaymır. Lakin bu qurum, məsələn "Bank sektoru üzrə konsalidə olunmuş valyuta mövqe" adlı aylıq, rüblük və illik hesabatlar hazırlayıb ictimailəşdirməlidir. Bu hesabatda nələr olmalıdır?

• Valyuta ilə bütün balans aktivləri, o cümlədən xarici valyutada likvid aktivlər (nağd vəsaitlər, qiymətli kağızar, xaricdəki banklardakı “Nostro” hesablar), xarici valyuta ilə verilmiş kreditlər, məcburi ehtiyatların xarici valyuta ilə saxlanan hissəsi, xarici valyuta ilə yerdə qalan bütün aktivlər;
• Valyuta ilə balansarxası aktivlər (faktorinq, trast əməliyyatları, konsaltinq xidmətləri üzrə əməliyyatlar və s.);
• Valyuta ilə bütün balans öhdəlikləri, o cümlədən xarici valyutada bütün depozitlər (xarici bankların müddətli depozitləri, digər müştərilərin depozitləri və s), xarici valyuta ilə cəlb edilmiş kreditlər, xarici valyutada cari hesablar, xarici bankların xarici valyutada “Loro” hesablar,  xarici valyuta ilə yerdə qalan bütün öhdəliklər;
• Valyuta ilə balansarxası öhdəliklər;
• Hər bir valyuta növü (məsələn, dollar, avro, funt, rubl və s.) üzrə “uzun açıq valyuta mövqeyi”nə dair məlumatlar. Bank sektoru üzrə valyuta aktivləri valyuta öhdəliklərindən çoxdursa, deməli ölkənin bank sistemi “uzun açıq valyuta mövqeyi”nə malikdir.  
• Hər bir valyuta növü (dollar, avro, funt, rubl və s.) üzrə “qısa açıq valyuta mövqeyi”nə dair məlumatlar. Bank sektoru üzrə valyuta aktivləri valyuta öhdəliklərindən azdırsa, deməli ölkənin bank sistemi “qısa açıq valyuta mövqeyi”nə malikdir.  
• Ölkənin bank sisteminin valyuta mövqeyinə dair göstəricinin səviyyəsi.  Hazırda Azərbaycanda bank sektoru üzrə məcmu kapital 4.2 milyard manatdır.  Bu deməkdir ki, Mərkəzi Bankın limitinin dondurulması ilə bağlı qərarı olmasa, bir valyuta növü üzrə aktivlər və öhdəliklər arasında fərq 420 milyon manatı aşmamalıdır. Qüvvədə olan bank qanunvericiliyinə görə (“Banklar haqqında” Qanun və Müvəkkil banklarının açıq valyuta mövqeyi limitlərinin müəyyən edilməsi və tənzimlənməsi Qaydaları) Mərkəzi Bank 10%-lik limit müəyyən edib.

Amma bu gün real vəziyyət belədir: Mərkəzi Bank bütövlükdə bank sektorunun aktiv və öhdəliklərin hər biri ayrıca götürülmüş elementinin valyuta strukturuna dair heç bir informasiya açıqlamadığına görə, Azərbaycanın bank sektorunun valyuta mövqeyilə bağlı tam məlumatsızlıqdır. 

Bununla belə, pərakəndə də olsa bankların tələb və öhdəliklərilə bağlı bəzi göstəricilərin valyuta struktruna dair təqdim edilən məlumatlar bir məqamı ortaya qoyur: bütövlükdə Azərbaycanın bank sektorunda hələ devalvasiyadan əvvəl də “qısa açıq valyuta mövqeyi”nin yaranması meyli formlaşıb və valyuta bazarında kiçik gərginlyin yaranacağı tədqirdə bu valyuta mövqeyi üzrə limiti aşmaq təhlükəsi olub. Belə ki, fevralın 1-nə olan məlumata görə, valyuta ilə olan öhdəliklər 10.1 milyard manat olub (bütün öhdəliklərin 49.3%-i). Halbuki aktivlərin 75%-ni və ya 18.1 milyard manatını təşkil edən kreditlərin cəmi 5 milyard manatı valyuta ilə olub. Aktivlərin yerdə qalan 6 milyard manatlıq hissəsinin hətta yarısı da valyuta ilə olsa, yenə də valyuta ilə bank aktivləri və öhdəlikləri arasında fərqin 10%-lik limitdən xeyli çox olduğu aydın görünür. Məlum məsələdir ki, valyuta mövqeyinin pozulması heç də bütün bankların deyil, hansısa bankların fəaliyyətinin nəticəsidir. Amma hansı banklar - qapalı mühitdə özünü daha rahat hiss edən Mərkəzi Bankımız zaman-zaman bank qanunvericiliyinin tələblərinə riayət etməyən kommersiya banklarının adını ictimailəşdirməyə də maraqlı olmayıb. 
Bu o deməkdir ki, devalvasiya qərarından öncə bütövlükdə bank sektoru “qısa açıq valyuta mövqeyi”nə malik olub. Bu mövqe isə milli valyutanın devalvasiyası dövründə bank sektorunu əlverişiz duruma salır, valyuta risklərinə kəskin şəkildə artırır – necə ki, mill bank sektoru artıq bu risklərin fəsadlarını artıq yaşayır.  

Mərkəzi Bank valyuta mövqeyilə bağlı limiti niyə dondurdu?  

Dünya təcrübəsində açıq valyuta mövqeyi üzrə limitlərin tətbiqində məqsəd bank sektorunda sabitliyi təmin etmək, kommersiya banklarını valyuta risklərindən qorumaqdı. Məsələ çox sadədir: milli bank sektorunu və deməli bütün iqtisadiyyatı dönərli valyutaların hökmranlığından qorumağın mexanizmi “açıq valyuta mövqeyi” mexanizmi vasitəsilə bank sisteminin tələb və öhdəliklərinin valyuta strukturuna məhududiyyət tətbiq etməkdir. 

Bank sektorundan gələn məlumatlar onu göstərir ki, manatın devalvasiyası ərəfəsində və sonrakı günlərdə banklardakı milli valyuta ilə depozitlərin “dollarlaşması” bankların valyuta mövqeyini pisləşdirib, devalvasiyaya qədər onsuz da dayanıqlı mövqeyi olmayan bəzi bankların valyuta öhdəlikləri kəskin şəkildə artaraq valyuta aktivlərini üstələyib. Bundan başqa, valyutaya kəskin tələbatın artdığı günlərdə Mərkəzi Bankın qeyri-rəsmi göstərişi ilə panikanın qarşısını almaq üçün bəzi bankları öz valyuta aktivlərini satıb manatla aktivlərə çevirilməsi ilə də bağlı məlumatlar var. Belə vəziyyətdə kommersiya bankları üçün uduşlu olan “uzun açıq valyuta mövqe” nəinki itirilməsi, hətta daha riskli olan “qısa açıq valyuta mövqeyi” üzrə limiti qorumaq belə problemə çevrilib. Belə məlumatlar var ki, “zəif bənd” hesab olunan bəzi banklardan depozitləri kütləvi şəkildə geri çəkilib və daha etibarlı hesab edilən banklarda yerləşdirilib. Bu cür banklararası depozit axını da bank sektorunda valyuta aktivləri və ödəlikləri arasında disbalansı genişləndirib.          

Deməli, Mərkəzi Bank açıq valyuta mövqeyi üzrə limitə 9 aylıq morotorium qoymaqla banklara qarşı qanunvericilikdə nəzərdə tutulan cəza mexanizmlərindən qaçmaq istəyir.  İlk baxışdan bunu normal qarşılamaq olardı. Lakin məcmu kapitalın minimum həddinə qarşı qoyulan tələbin hələ də bir neçə bank tərəfindən yerinə yetrilməməsi müqabilində Mərkəzi Bankın susqun mövqe göstərməsini nəzərə aldıqda, bu mənzərə diqqətdən qaçmır: Azərbaycanın bank sistemi qanunlarla deyil, fərdlərin iradəsi və direktivləri ilə idarə olunur. Bank sektoru iqtisadiyyatın başqa sahələrinə bənzəməz və belə strateji sektorda aşkar qanun pozuntuları iqtisadiyyatın dayaqlarını sarsıdır. 

Mərkəzi Bankın açıq valyuta mövqelərinə çevik və effektiv nəzarəti təmin edə bilməməsinin fəsadlarını xarici maliyyə bazarlarına çıxmaq istəyən banklar mütləq dadacaqlar. Çünki xarici borc bazarında valyuta risklərindən öncədən sığortalanmaq üçün kreditə iddia edən bankların açıq valyuta mövqeyi əsas göstərilərdən biri sayır. Bu o deməkdir ki, ən azından yaxın aylarda resurs, xüsusilə də valyuta ilə resurs defisitindən əziyyət çəkən bir sıra banklar üçün xarici maliyyə bazarlarına çıxışı o qədər də asan olmayacaq.      

Ola bilər məhdudiyyətin götürülməsi qısamüddətli dövrdə kommersiya banklarına açıq valyuta mövqelərini normalaşdırmağa, perspektiv valyuta risklərindən qorunmaq üçün manevr imkanları əldə etməyə, limit qayğısı olmadığı üçün valyuta kreditlərindən qaçan müştərilərə səxavətlə manat kreditləri ayırmağa şərait yaradacaq. Amma yaxın vaxtlarda devalvasiyadan zərbə alımış bankları ağır imtahan gözləyir: bütün depozitlər “dollarlaşır”, kreditlər isə “manatlaşır”.  Bu isə o deməkdir ki, Mərkəzi Bank bəyan etsə də, 2016-cı il yanvarın 1-də də açıq valyuta mövqeyi üçün limiti bərpa etmək mümkün görünmür. Bunun üçün gərək banklar valyuta depozitləri ilə valyuta kreditləri arasında əlverişli nisbəti indidən qorumağa çalışsın. Valyuta ilə depozitlərin cəlbedici, valyuta ilə kreditlərin isə riskli olduğu şəraitdə həmin nisbətin konkret limit çərçivəsində bərpası çətin olacaq. Bu halda Mərkəzi Bankın sərt addımları qaçılmaz olacaq, bu isə son nəticədə hətta bir sıra bankların varlığına son qoya bilər. Hətta hansısa banklar üçün bağlanmaq təhlükəsi istisna edilsə də belə, milli valyutanın sabitliyi üçün əlverişi mühitin olmadığı indiki şəraitdə passivlərin “dollarlaşıb” aktivlərin “manatlaşması” bank sektorunu ciddi valyuta risklərinin tələsinə atır.

İstənilən halda 2015-ci il müstəqilliyimizin son 17-18 ili ərzində bank sektoru üçün ən ağır il  kimi başlayıb. Hələləlik valyuta mövqelərini itirən bəzi banklar üçün daha pis ssenari var: bir müddət sonra bazardan birdəfəlik itmək...

Manatın ucuzlaşması: qazananlar və itirənlər

Bu məsələ eninə-uzununa, sağına-soluna təhlil etmək lazımdı. Çünki prosesdən uduşlu çıxan hökumət iqtisadiyyatın özündən başqa subyektlərinin - istər ev təsərrüfatlar olsun, istər biznes -  itkilərini görməyi, özünün tənzimləyici funksiyalarından istifadə edib bu itkilərin ən azı müəyyən hissəsini kompensasiya etməyi özünə vəzifə bilmir. Qısamüddətli dövrdə devalvasiyadan udanların qazandıqlarını və uduzanların itirdiklərini dəqiq qiymətləndirmək çətindir. Amma təxmini hesablamlamlarla mənzərəni görmək mümkündü.

Prosesdən əsas udanlar

Birinci uduş hökumətindir. İcmal büdcənin gəlirlərinin yarısından çoxu bilavasitə valyuta gəlirlərindən formalaşır. Məsələn, 2015-ci ildə icmal büdcənin təxminən 22 milyard manat gəlirinin 12 milyard manatı birbaşa valyuta mədaxili əsasında proqnozlaşdırılmışdı. Bura Neft Fondunun gəlirləri, xarici neft konsorsiumunun vergi ödənişləri, Dövlət Neft Şirkətinin xaricə ixracından formalaşan gəlirlərə görə vergi ödəmələri daxildir. Proqnoza görə, neftin orta illik qiyməti hər barrel üçün 90 dollar, 1 dollar =0.785 manat məzənnəsi olduğu şəraitdə hökumət büdcəyə 12 milyard manat ekvivalentində (15.3 milyard dollar) valyuta gəliri gözləyirdi. Lakin, ilin 2 ayının nəticələrinə görə neftin qiyməti 60 dollar ətrafındadı və ilin sonunadək bu qiymət səviyyəsi qaldığı tədqirdə 1 dollar =0.785 manat məzənnəsi ilə hökumətin icmal büdcəyə valyuta gəlirləri formasında mədaxili maksimum 8 milyard manat (10.2 milyard) dollar olacaqdı.

Manatın təxminən 35 faiz ətrafında devalvasiyası hökumətə imkan verəcək ki,  neftin orta illik qiymətinin hər barrel üçün 60 dollar olduğu şəraitdə 8 milyard deyil, 11 milyard manata yaxın valyuta mədaxilinə ekvivalent büdcə gəliri formalaşdırsın. Yəni, manatın hazırkı səviyyədə ucuzlaşması icmal büdcəyə ən azı 3 milyard manat əlavə gəlirin daxil olmasını təmin edəcək.

İkinci uduş Dövlət Neft Şirkətinindir. Bu şirkət dəqiq məluamtlar açıqlamır, amma illik pul mədaxilinin azı 30%-i valyuta gəlirlərindən formalaşır. Burda ən azından 4.5-5 milyard dollardan söhbət gedir.

Üçüncü uduş qeyri-neft ixracında inhisarçı mövqeyi olan holdinq və şirkətlərindi. Neft sektorunun və neftə dayalı kimya sənayesinin məhsullarının, elektrik enerjisinin ixracını nəzərə almsaq, 2014-cü ildə qeyri-neft ixracı 1.5 milyard dollar olub.  Bu məbləğin 450 milyon dolları istehsalı inhisarda olan qida məhsullarının (bitki və heyvan mənşəli yağlar, çay, şəkər), 131 milyon dolları istehsalı inhisarda olan metalllurgiya məhsullarının (almünium, qara metal), 157 milyon dollar istehsalı inhisarda olan plastmass məmulatların payına düşüb. Yəni, aydın görünür ki, qeyri-neft sektorunda inhisarçı mövqe tutan 3-5 şirkət ixracı onsuz da kiçik olan qeyri-neft ixracının təxminən yarısına sahibdirlər. 
Amma heç şübhəsiz, ixracın heç olmazsa 30-35%-i qeyri-neft sektorunun hesabına təmin edilsəydi və ixrac gəlirləri daha çox sayda biznes subyektləri arasında bölünsə idi, devalvasiyadan iqtisadiyyatın uduşları böyük olacaqdı.  Sırf nəzəri yanaşmadan çıxış etsək, milli valyutanın ucuzlaşmasından ən böyük uduş ixrac gəlirləri böyük olan subyektlər olur. 2014-cü ildə ticarət balansına görə, Azərbaycanın ixrac gəlirlərinin təxminən 72%-i hökumətə, təxminən 23%-i iri dövlət şirkətlərinə, özəl sektorda inhisarçı mövqeyi olan azsaylı şirkətə mənsub olub. İcrac gəlirlərinin ən yaxşı halda 5%-i sayı minlərlə ölçülən iqtisadi subyektlərə çatıb. Əgər bu göstəricilərdən çıxış etsək, devalvasiyanın qazancları da iqtisadi subyektlər arasında bu cür qeyri-bərabər bölünəcək.  

Prosesdən ən çox uduzanlar

Banklarda 4 milyard manatadək milli valyuta ilə əmanəti olan insanlar uduzdu. Hökumət bazarları sərt nəzarət altında saxlayıb qiymətlərin artımın müvəqqəti də olsa dayandıra bildiyi üçün belə bir arqument gətirir: qiymətlər artmadığı üçün bu insanlarn itkisindən söhbət gedə bilməz. Yanlış yanaşmadı - əvvəla ona görə ki, həmişə olduğu kimi hökumət üçün ölçü vahidi yenə də insanıarın mədəsidi. Rəsmilər yanaşmasına görə, gündəlik tələbat malları bahalanmayıbsa, manatla depozitlərin alıcılıq qabiliyyəti azalmayıb. Amma məsələn, bu depozitdən əmlak, uzunmüddət istifadə olunan məişət əşyaları, avtomobil almaq, xaricə səfərə getmək üçün istifadə edilsə, hər kəs manatla depozitlərinin alıcılıq qabiliyyətinin üçdə bir qədər itirdiyinin şahidi olacaq. Hələlik isə bizim hökumətimizin meyarı çörək, şəkər və yağın qiymətidir.

Bir həqiqət var ki, hökumət onsuz da uzun müddətə sərt qiymət nəzarəti ilə idxal olunan ərzaq məhsullarının qiymətinin başalaşmasına qarşı dayana bilməyəcək. İndilikdə hökumət cəmiyyətin manatın sərt devalvasiyasının şokundan ayılmasını gözləyir və bilir ki, sosial narazılıqların geniş miqyas almaması üçün gündəlik tələbat malların ucuz saxlanması vacibdi. Çox güman ki, ilin sonuna doğru müxtəlif vaxtlarda ayrı-ayrı ərzaq məhsulların qiymətinin artımı baş verəcək və hökumət düşünür ki, birdən baş vermədiyi üçün cəmiyyət bunu hiss etməyəcək. Hökumət qiymətlər üzərində sərt nəzarətlə həm də cəmiyyətə nümayiş etdirmək istəyir ki, itkiniz yoxdu, məndən aztəminatlı təbəqənin gəlirlərini indeksasiya etmək üçün addım gözləməyin də. Bu minavvala hökumət bilavasitə əhaliyə yönəlik xərc öhdəliklərini artırmadan 2015-ci ili başa vurmaq istəyir. Əslində bu öhdəliklər olmasa, 35 faizlik devalvasiya büdcədə hər hansı problem yaranmadan hökumətə ili başa vurmağa imkan verəcək – investisiya xərclərinin konkret layihələr üzrə bölüşdürülməmiş 1.9 milyard manat xərc büdcədən çıxarılır, 3 milyard manat icmal büdcəyə devalvasiya hesabına əlavə vəsait daxil olur, əhali qarşısında da devalvasiyanın fəsadlarına görə heç bir öhdəlik götürülmür. Bunula Neft Fondunun da, dövlət büdcəsinin də problemi həll olunur. Amma 4 milyard manatdan çox milli valyuta ilə əmanət yağ, ət və çörək qarşısında dəyərini sabit saxladığı üçün narahatlığa ehtiyac yoxmuş. Əlbəttə, bu pullar valyuta ilə əməliyyat aparası olsa, azı 1.3 milyard manat itirildiyi məlum olacaq.

İkinci ən böyük itki valyuta ilə kredit götürən subyektlərindi. Ölkənin bank sektoru vasitəsilə 18 milyard manata yaxın kredit verilib. İlkin məlumata görə, bundan təxminən 5 milyard manatı valyuta ilə götürülmüş kreditlərdir. Bu qədər vəsait təxminən 1.7 milyard manat əlavə manat kütləsi tələb edir ki, borcları qapada bilsin.

Üçüncü uduzanlar kateqoriyası xaricdən borc götürən müəssisə, şirkət və banklardr. Dəqiq məlumat yoxdu, amma əldə etdiyim məlumata görə belə borcların həcmi 12 milyard dollaran az deyil. 

Nəhayət, idxalla məşğul olan kiçik və orta biznes də xeyli vəsait itirdi. Bu sırada idxalda inhisarçı mövqeyi olan iri şirkətlərin adını qeyd etmək istəmirəm. Çünki uzun illərdi yüksək monopol qiymətlər və qeyri-rəsmi imtiyazlar hesabına onlar kifayət qədər qazanıblar. Amma kiçik biznes böyük itkilə üzbəüzdür.

Məsələn, bazar araşdırmalarımız gösətərir ki, hazırda avtomobil ehtiyat hissələrinin, avtokosmetik məhsulların və geyim əşyalarının idxalı bir çox məhsullar (məsələn, qida, dərman, tikinti məhsulları və s.) kimi tam inhisarlaşmayıb. Bu sahədə çalışan kiçik biznes təmsilçilərinin bildirdiyinə görə, onlar adətən məhsulların müəyyən hissəsini xaricdəki tərəfdaşdan borca alır, daxildə də müştərilərə borca verir. Və bu proses daima belə davam edir – burdakı borclar yığılıb xaricə göndərilir, onu müqabilində yeni mal partiyası göndərilir. Xüsusilə də Çin, Türkiyə və Almaniya ilə kiçik sahibkarların bu cür ticarəti artıq uzun illərdi formalaşıb. İş adamlarının dediyinə görə, təkcə son 3-4 ayda köhnə məzənnə ilə borca verilən, artıq yeni məzənnə ilə xarici tərəfdaılara qaytarılmalı olan mala görə borcların məbləği 10 milyonlarla dollarla ölçülür.

Nəticə budur ki, ev təsərrüfatları və biznes manatın ucuzlaşmasından milyardlarla ziyandadı. Amma hökumət büdcənin problemini həll etdiyini düşünərk çox rahat görünür.

Xarici sərmayə manatdan, yoxsa məmurlardan qorxur?

Milli Bankın sədri Elman Rüstəmovun dünən AzTV-yə geniş müsahibəsində diqqətimi çəkən bir məqam oldu. Bildirir ki, ölkə iqtisadiyyatının investisiya cəlbediciliyi baxımından milli valyutanın sabitliyini qorumaq çox vacibdir. Söylədiyində məntiq var: istər yerli sahibkar olsun, istər xarici investor olsun -  aktivlərinin dəyərdən düşməyəcətinə əmin olmalıdı.

Amma Milli Bank rəhbərinin bir məsələyə münasibəti çox maraqlı olardı: artıq son 16 il manatın dollara nisbətən bahalaşması və sabitliyi şəraitində keçib. Bu müddətdə iqtisadiyyatımız və büdcəmiz azı 10 dəfə, bank sektorumuz 7-8 dəfə böyüyüb. Beynəlxalq investisiya və kredit reytinqlərimiz yüksək səviyyədə olub. Bəs nədən neft sektoruna qoyulan sərmayələri nəzərə almasaq, iqtisadiyyata qoyulan xarici sərmayələrin ümumi investisiyalarda xüsusi çəkisi  heç 5%-də çatmır?

2014-cü ildə investisiyalrla bağlı kiçik analizə baxın, nəticəni özünüz də görəcəksiniz.

2014-cü ildə əvvəlki ilə nisbətən Azərnaycan iqtisadiyyatına ümumi investisiya qoyuluşları 258 milyon manat və ya 1.5% azalıb. İnvetstisiya qoyuluşları təxminən 17.6 milyard manat təşkil edib. Bu sərmayələrin tam yarısı – təxminən 8.1 milyard manatı dövlət sektoru hesabına təmin edilib.    

Eyni zamanda, ötən il bütün investisiyaların 66.1%-i və ya 11.7 milyard manatı qeyri-neft sektoruna yönlədilib. Bu məbləğin 64%-i (təxminən7.5 milyard manat) dövlətin sərmayələri olub. Yerdə qalan 4.2 milyard manat qeyri-neft investisiyalarının isə 3.3 milyard manatı yerli sahibkarların hesabına təmin edilib. Deməli, xarici sərmayədarların Azərbaycanın qeyri-neft sektoruna yatırdığı investisiya 900 milyon manata da çatmır. Bu isə ölkə iqtisadiyyatı üzrə ümumi investisayaların cəmi 4.8%-nə, qeyri-neft investisiyalarının isə 7.3%-nə bərabərdir.

Hələ bir sıra strateji sahələr üzrə investisiyaların azalmasını demirəm. Məsələn, aqrar sektora sərmayələr 47.5%, emal sənayesinə 56%, təhsilə 37% azalıb. Əvəzində az qoyub, əziyyətsiz yaxşı qazanmaq imkanı olan sahələrə - məsələn, tikintiyə sarmayələr  91.2%, ticarətə 67.9% artıb. Rəsmilərin etiraf eləməsi çətindi, resurs bumunu yaşayan ölkələrdə qeyri-ticari sektor (əsasən tikinti, xidmət sahələri) ticari sektoru (əsasən məhsul istehsal sahələri) üstələyirsə, deməli artıq “resurs lənəti”nə əlamətlərindən qorxmaq lazımdı.

Daha bir vacib məqam: 2014-cü ildə bank kreditləri vasitəsilə iqtisadiyyata kredit qoyuluşları 38% azalıb. Hərçənd ki, bank kreditlərinin ümumi sərmaylərdə payı mizerdi – cəmi 3%.

İndi Mərkəzi bankın rəhbərindən bu məsələyə aydınlı 2 sual: əgər manatın sabitliyi iqtisadiyyatın investisiya cəlbediciliyi üçün çox vacib şərtlərdən bridirsə və Azərbacan hökuməti bu sabitliyi təmin edə bilibsə:

1) Nədən xarici sərmayələrin qeyri-neft investiyalarında payı 8%-dən azdı, əcnəbi investorları bizə tərəf stimullaşıran investisiya mühitində onları buradan bürokratiya qaçaq salırmı;

2) Əlverişli investisiya mühitində bank sektoru iqtisadiyyata sərmayə yatımında niyə cəmi 3%-lə iştirak edir. Axı bütün dünyada banklar özəl sektorun investisiya qoyuluşlarında əsas mənbələrdən biridi       

Dövlət Büdcəsindən böyük Neft Fondu

Nəhayət 2015-c il Neft Fondunun büdcəsi təsdiqləndi. Fondun gəlirləri 10 milyard 246.6 milyon manat, xərcləri isə 11 milyard 813.9 milyon manat təsdiqlənib. Sənədlə bağlı bir neçə məqam diqqəti çəkir.

Əvvəla, hökumət Fondun büdcəsinin gəlirlərini hesablayarkən xam neftin qiymətini 90 dollardan götürüb. Gəlirlərin 9 milyard 741.1 milyon manatı neft-qaz müavilələrdən Azərbaycan hökumətinə düşən mənfəət təşkil etməlidi. Lakin qiymətləndirmələr göstərir ki, neft-qaz hasilatının indiki səviyyəsi qaldığı tədqirdə, neftin orta illik qiyməti 50-55 dollar intervalında dəyişsə,  Fondun gəlirləri 5.5-6 milyard manat, 70 dollar ərafında olsa 7.5- 8 milyard manat ətrafında olacaq. Belə görünür ki, hökumət qiymətin aşağı olması riskini nəzərə almayıb. Ola bilsin, neftin bahalacağına ümidlər qalır. Ya da ilin 2-ci yarısında bu məsələyə baxmağı planlaşdırırlar. O da bilər ki, hökumət cari gəlirlər nə qədər az olursa-olsun, daxil olmayan məbləğin hamısını ehtiyatlardan da olsa götürüb, 2015-c ilin büdcəsini istənilən halda tam icra etməyi düşünür.

İkincisi, Fondun büdcəsi 1 milyard 567.3 milyon manat kəsirlə təsdqilənib. Lakin büdcənin təsdiqi haqda fərmanda nə bu məbləğ kəsir kimi göstərilir, nə də onun hansı mənbə və maliyyə aləti vasitəsilə qapadılacağı göstərilmir. Bundan əlavə, qüvvədə olan qanunvericilikdə də Fondun büdcəsində kəsirin yaranmasının mümkünlüyü, kəsirin tənzimlənməsi mexanizmlər ümumiyyətlə yoxdu. Məsələn, Dövlət Neft Fondunun illik gəlir və xərclər proqramının (büdcəsinin) tərtibi və icrası Qaydalarının 5.1.6-cı maddəsində qeyd edilir ki, Fondun büdcəsinin icrası zamanı proqnozdan artıq gəlir əldə edildikdə, yaxud xərclərin ixtisarı ilə bağlı gəlir artıqlığı yarandıqda əlavə büdcədə yaranan profisit ehtiyat aktivlərə (investisiya portfelinə) yönəldilir. Amma nə Fondun Əsasnaməsi, nə də bu Qaydalar xərclərin gəlirləri üstələdiyi vəziyyətə hüquqi aydınlıq gətirmir. Ümumiyyətlə yarandığı dövrdən indiyədək Fondun büdcəsində heç vaxt kəsir olmayıb.

Fondun 2015-c il büdcəsindən dövlət büdcəsinə ayrılacaq 10 milyard 388 milyon manat nəzərə alınmazsa, yerdə qalan ən böyük xərc maddələri aşağıdakılardı:

1)      Cənub Qaz  Dəhlizi layihələrində Azərbaycanın iştirak payının maliyyələşdirilməsinə 997 milyon manat ayrılacaq. Məlumat üçün deyim ki, bu layihələrə 2015-ci il dövlət büdcəsindən də 650 milyon manat ayrılıb. Yəni Cənub Qaz Layihlərinə 2015-c ildə icmal büdcədən 1 milyard 643 milyon manat xərclənəcək;

2)      Bakı-Tbilisi-Qars dəmir yoluna 111.5 milyon manat ayrılacaq. 2007-2014-cü illərdə 499.4 milyon manat artıq xərclənib.

3)      Qaçqın və məcburi köçkünlərin məskunlaşdırılması ilə bağlı xərclərə 150 milyon manat ayrılacaq. 2002-2014-cü illərdə həmin məqsədə 1 milyad 756.8 milyon manat ayrılıb. Son 4 ildə ilk dəfədir ki, bu xərclər iki dəfəyədək azaldılır

4)      Samur-Abşeron kanalının yenidən qurulmasına 90 milyon manat sərf olunacaq. 2006-2014-cü illərdə bu layihəyə 1 milyard 150 milyon manat artıq xərclənib;

5)      Xaricdə təhsilə 44.1 milyon manat ayrılır. 2008-2014-cü illərdə bu layihəyə 121.4 milyon manat artıq xərclənib;

Ən maraqlı olan budur ki, Dövlət Neft Fondu hökumətin əsas maliyyə fondu olan büdcədən daha böyükdü. 2015-ci ilin dövlət büdcəsinə Fondun transfertlər nəzərə alınmasa, gəlirlər baxımından dövlət büdcəsi Dövlət Neft Fondundan 1.1 milyard manat (11%) azdı. 2014-cü ildə hökumət ölkəni ayrı-ayrılıqda hər birinin məbləği 10 milyard manat olan və paralel istifadə elədiyi 2 maliyyə fondu vasitəsilə rahatlıqla idarə elədi. Görək 2015-c ildə bu fondları belə rahatlıqla xərcləmək mümkün olacaqmı?   

Valyutalar döyüşmür.. Amma iqtisadiyyatlar rəqabət aparır

 “Neft lənəti” ilə bağlı uzunmüddətli tədqiqatların nəticələri göstərir ki, mübadilə məzənnələrinin peşəkar idarə edilməsi resurs ölkələrinin öz iqtisadiyyatını şaxələndirilməsi üçün həlledici şərtlərdən biridir. Xüsusilə də əgər milli valyutanın bahalanması resurs gəlirlərinin təsiri nəticəsində baş veribsə, bu ticari sektorun rəqabət qabiliyyətliliyini azaldır. İndoneziya və Botsvan tarixən məzənnə idarəçiliyini qeyri-resurs sektorunun inkişaf strategiyası ilə uyğunlaşdıran model ölkələr hesab olunur. Ötən əsrin 70-80-ci illərində hər 2 ölkədə müntəzəm olaraq milli valyutanın devalvasiyası və real effektiv mübadilə məzənnələrinin korreksiyası həyata keçirilib. Məsələn, 1971-77-ci illərdə İndoneziya inflyasiyanın iqtisadiyyata mənfi təsirlərindən qorunmaq üçün öz milli valyutasının sabitliyinə üstünlük verirdi. Amma 1978-ci ildə İndoneziya rupsini devalavasiya edərək dollara nisbətən 50% ucuzlaşdırdı. Özü də bu addım ölkənin tədiyyə balansında 7.4 milyard profisitin olduğu, valyuta ehtiyatlarının 2.5 milyard dollar təşkil etdiyi dövrdə baş verdi. Məqsəd qeyri-neft sektorunun rəqabət qabiliyyətini itirməsinin qarşısını almaq idi.

Botsvan 1982-91-ci illər ərzində 5 dəfə devalavasiya ilə bağlı qərar qəbul edib və ayrı-ayrı vaxtlarda milii valyutanın dollara nisbətən dəyəri 5-15% intervalında ucuzlaşdırılması baş verib. “Neft lənətinə” məruz qalmış Nigeriya isə əksinə, ötən əsrin 70-80-ci illərində bir neçə dəfə milli valyutasının bahalanması (revalvasiyası) barədə qərar qəbul etmişdi. Bu ölkənin də taleyi göz qabağındadı, İndoneziya və Botsvanın da.

Amma “ucuz milli valyuta” siyasətinə hədəflənmək yalnız bir halda effekt verir: hökumət istehlakçıların və biznesin maraqlarını tarazlaşdırmaq üçün iqtisadiyyatda həm təklifi, həm də tələbi stimullaşdırmaq üçün kompleks tədbirlər görsün. Söhbət hansı tədbirlərdən gedir: ucuz faiz siyasətindən, kredit zəmanəti sisteminin yaradılmasından, vergi yükünün yüngülləşdirilməsindən, biznesi büroktatik əngəllərdən və inhisarlardan müdafiə edən məhkəmə sisteminin formalaşdırılmasından, ixracı sığortalayan və kreditləşdirən, biznesin risklərini sığortlayan institutların ərsəyə gətirilməsindən gedir. Əgər hansısa hökumət bu şərtlərə əsaslanan iqtisadiyyat qurmursa, həmin hökumətlər bir qayda olaraq “iqtisadi sabitlik” şüarı altında “güclü milli valyuta” siyasətini prioritet seçir. 

“Güclü milli valyuta” seçimini etmək ixracyönümlü iqtisadiyyatdan imtina edib idxaldan asılı iqtisadiyyat modeli seçmək deməkdi. Çünki milli valyuta bahalaşdıqca idxal mallarını istehlak etmək daha sərfəli olur. Amma yekunda idxaldan asılı iqtisadiyyatın milli valyutasının gücü şərti xarakter daşıyır.

Valyutalararası döyüşlər olmadığına görə, güclü milli valyuta ilə öyünməyə ehtiyac yoxdu. İqtisadiyyatın məntiqi idman prinsipilərinin tam tərsidi: milli valyutanın müəyyən qədər zəif olması milli iqtisadiyyatın rəqabət qabiliyyətliliyinin yüksək saxlanması üçün şərtdi. 2014-cü il ərzində Azərbaycan manatının nominal effektiv məzənnəsi əsas ticarət tərəfdaşlarının valyutalarına nisbətən 12% qədər bahalanıb. Manat avroya münasibətdə manat 8.5%, yenaya münasibətdə 14%, ingilis funtuna nisbətən 5%, Türk lirəsinə münasibətdə 9,2%, rubla nisbətən 34.2%, qazax təngəsinə nisbətən 15.7%, İran rialına nisbətən 9.4%, gürcü larisinə münasibətdə 7,6%, yuana qarşı 0.85% bahalanıb. Yalnız dollara nisbətən sabit qalıb. 

2014-cü ildə manatın nominal effektiv məzənnəsi ilə yanaşı əsas ticarət tərəfdaşlarının valyutalarına nisbətən real effektiv məzənnəsi də 10%-dək artıb. Real effektiv məzənnə əsas tərəfdaş ölkələr üzrə nominal valyuta məzənnələrinin bu ölkələrdə inflyasiyanın təsiri nəzərə alınmaqla təhsis edilməsi əsasında hesablanır. Manatın real effektiv məzənnəsinin bahalanmasının fəsadlarına konkret nümunənin timsalında diqqət yetirək:  2014-cü ildə Azərbaycan manatının nominal olaraq yenaya nisbətən 14% bahalanıb və il ərzində ölkədə 1.5% inflyasiya qeydə alınıb. Deməli, ötən il bu vaxt yaponiyadan olan hansısa şəxs 100 manatlıq Azərbaycan məhsulunu (xidmətini) əldə etmək üçün valyuta məntəqəsi vasitəsilə 13500 yena xərcləməliyidi. Indi isə inflyasiya nəticəsində bu məhsulun (xidməti) qiyməti 101.5 manat olub, üstəgəl yenanın nominal məzənnəsinin 14% ucuzlaşması səbəbindən 101.5 manatlıq məhsulu istehlak etmək üçün valyuta məntəqəsi vasitəsilə 15 225 yenanı “xırdalamaq” lazım gəlir. Deməli, Azərbaycanın manatının yena qarşısında 14% bahalanması və Azərbaycan iqtisadiyyatında baş verən 1.5%-lik inflyasiya yaponiyalını məcbur edir ki, cəmi 1 il öncə əldə etdiyi eyni həcmli məhsul (xidmət) dəstini almaq üçün 12.7% və ya 1725 yena artıq xərcləsin. Bu, manatın yenaya nisbətən real effektiv məzənnəsinin artımını ifadə edir. Amma hazırkı beynəlxalq ticarət şərtləri daxilində yapon Azərbaycan hökumətinin bahalı məzənnə siyasətinə “boyun əyməyəcək”, elə qonşu Gürcüstandan və ya Türkiyədən eyni məhsulu (xidməti) 1 il öncəki kimi 13500 yenaya almaq mümkündürsə, həmin ölkələrdən alacaq.

Resursla zəngin ölkələrdə milli valyutanın real effektiv məzənnəsinin artımının “holland xəstəliyi”nin əsas əlamətlərindən biri kimi çıxış etməsini də yaddan çıxarmamaq lazım. Bahalı milli valyuta ucuz idxal malı almaq istəyən sadə istehlakçının maraqlarına uyğun ola bilər. Amma ixrac bazarlarında rəqabət aparmağa səy göstərən milli istehsalçıların, bu istehsalçıların ixrac qazancları əsasında yarada biləcəyi iş yerlərinə möhtac olan insanların maraqlarına ağır zərbədi