Büdcə sistemində islahatlar: nəticəyə yönəlik büdcə mexanizmlərinin tətbiqi

2-ci yazı

Azərbaycan hakimiyyəti heç vaxt büdcəni səmərəli, qənaətcil xərcləmək barədə düşünməyib. Nə büdcənin 1 milyard dolları ötmədiyi 1993-2004-cü illərdə, nə də büdcənin 10 ildə 25 dəfə artaraq 25 milyard dollara çatdığı illərdə (2005-2014) səmərəlilik, qənaətcillik hökumət üçün prioritet oldu. Amma indi alternativ seçim imkanı yoxdu – hökumət  büdcə menecmentini kökündən dəyişməlidi. Əgər hökumət yaxın 2-3 ildə ölkənin büdcə sisteminin dayanıqlığının başlıca sığortası olan Neft Fondunun xaricdəki bütün aktivlərinin bütünlüklə xərclənməsi, Mərkəzi Bankın milli valyutanın sabitliyi üçün təminat rolunda çıxış edən strateji valyuta ehtiyatlarının tükənməsi, hökumətin cari büdcə imkanlarının ölkənin təhlükəsizliyi ilə bağlı xərclər bir yana, hətta sosial öhdəliklərin indiki səviyyədə saxlamasına kifayət etməməsi, valyuta bazarında sabitliyi təmin etmək üçün yenidən beynəlxalq maliyyə qurumlarının sabitləşdirici kredit resurslarından asılı vəziyyətə düşməsi, büdcə sifarişləri ilə işləyən və 10 minlərlə insan üçün gəlir mənbəyi olan müəssisələr şəbəkəsinin müflisləşməsi, 800 mindən artıq işçi qüvvəsinin çalışdığı büdcə sektorunda kütləvi ixtisarların başlanması riskindən qaçmaq istəyirsə, büdcə sistemində islahatların alternativi yoxdur.  Əslində islahatlar üçün həddən çox zaman itirilib, amma ziyanın harasından qayıtsan fayda var..

Ötən əsrin 80-ci illərindən başlayaraq Qərb ölkələrində dövlət idarəçiliyinə yeni yanaşma üstün mövqe qazanmağa başladı: əgər həmin dövrədək klassik idarəetmə daha çox bürokratiya qaydalarına bağlı idisə, yeni qaydalar vətəndaşların tələblərini diqqətə alan idarəçiliyin formalaşmasını stimullaşdırmağa başladı. Elə həmin mərhələdə “perfomans” anlayışı inkişaf etmiş ölkələrin hökumətinin fəaliyyəti üçün mərkəzi anlayışa çevrildi. Bu, hökumətin öz fəaliyyətinin nəticələrinə görə hesabat verən, fəaliyyətin nəticələrini qiymətləndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinə əsaslanan bir sistemin yaradılmasını nəzərdə tuturdu.          

Nəticəyə yönəlik büdcə - dövlət idarələrinin əsas funksiyalarına uyğun məqsəd və hədəfləri müəyyənləşdirən, sərəncamlarında olan resursların həmin məqsəd və hədəflər istiqamətində istifadə edilməsini təmin edən, fəaliyyətlərinin nəticələrini ölçməklə  qarşıya qoyulan məqsəd və hədəflərə nail olma səviyyəsini qiymətləndirən və nəticələri barədə hesabat verən büdcə tərtibi sistemidir. Problem onda deyil ki, nəticəyə yönəlik büdcə mexanizmləri tətbiq edilmədikdə dövlət orqanları öz vəzifələrinin öhdəsindən gələ bilmirlər. Əsas məsələ odur ki, malik olduqları resursları tələbə olunan nəticələr əsasında bölüşdürmək onlar üçün bəzən çətin olur. Hökumətin öz fəaliyyətini nəticələri ölçməyə imkan verən göstəricilər və meyarlar əsasında qurması mürəkkəb, amma mümkün məsələdir. Necə ki, müasir dünyada bunun öhdəsindən gələn ölkələr var.

Nəticəyə yönəlik büdcələşmə təşkilatdaxili planlaşdırma üsuludur. Bu usulun tətbiqi şəraitində hər bir nazirlik, komitə və ya dövlət agentliyi  öz fəaliyyətinin spesifikliyini, həmçinin əsasnamə (yaxud təlimatlarla) onlara həvalə olunmuş öhdəliklərin çərçivələrini nəzərə almaqla məqsəd və vəzifələrinin ierarxiyasını əsaslandırır, xərcləmələrə uyğun olaraq fəaliyyətlərinin nəticələrini qiymətləndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərini müəyyənləşdirir. Bu baxımdan bütün icra hakimiyyəti orqanları üçün vahid nəticəyə yönəlik büdcələşmə çərçivələrinin tətbiqi məqsədəuyğun sayılmır. Bu cür büdcələşmə fəaliyyətin nəticələri haqda informasiyalardan istifadə etməklə sərf olunacaq  vəsaitlə əldə edilən nəticə arasında əlaqə yaratmağa imkan verən mükəmməl bir mexanizmdir. Nəticəyə yönəlik büdcələşmədə əsas yanaşma belədir: hökumət hansı fəaliyyətləri planlaşdırdığını və bu fəaliyyətlərdən hansı nəticələri gözlədiyini bəyan edir. Yaxşı təcrübələrdən çıxış etsək, bu nəticələr isə aralıq və son nəticələr kimi təsnif oluna bilər. Nəticəyə yönəlik büdcələşmədə əldə olunacaq nəticələr üzrə hansı resursların xərclənəcəyi dəqiq müəyyən edilir. 

Hökumətin büdcə fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi sisteminin tətbiqi üçün hökumət qurumlarının fəaliyyətinin effektivliyini və nəticəliliyini səciyyələndirən göstəricilər sisteminin işlənilməsi zəruridir. Buna görə də əvvəlcə burada istifadə olunacaq terminlərə və  göstəricilərə aydınlıq gətirmək vacibdir. İlk növbədə «büdcə xərclərinin effektivliyi» anlayışının izahına diqqət yetirək. İqtisadi ədəbiyyatda və təcrübədə “effektivlik”  termininin 2 mənası (anlamı) geniş yayılıb. Bunlardan birincisi nəticəlilikdi ( effectiveness) – planlaşdırılan (nəzərdə tutulan) nəticəyə nail olunma dərəcəsi. Nəzəri yanaşmalarda «nəticəlilik» anlayışı «sosial effektivlik» anlayışı ilə asossiasiya olunur. Məsələn, orta məktəbi bitirən hər 100 məzun hesabı ilə ali məktəblərə qəbul olanların sayının 50‐dən 75‐ə yüksəlməsi təhsil üçün «nəticəlilik» anlayışını ifadə edir

İkinci anlayış səmərəlilikdi (efficiency) ‐ istehsal olunan məhsul (göstərilən xidmət) vahidinə xərclərin (məsrəflərin) minimumlaşdırılmasını nəzərdə tutur. Nəzəri yanaşmalarda «səmərəlilik» anlayışı «iqtisadi effektivlik» anlayışı ilə asossiasiya olunur. Məsələn, səhiyyədə 1 çarpayı gününə məsrəflərin azaldılması, hər km hesabı ilə yol tikintisinin dəyərinin aşağı düşməsi səmərəlilik anlayışını ifadə edir (daha sadə dillə deyilsə, minimum xərclə maksimum nəticə). Qarşıya qoyulmuş məqsədin (məsələn, ailələrin mənzil təminatı səviyyəsinin yaxşılaşdırılması) və əldə olunmuş nəticələrin (məsələn, il ərzində yeni tikilmiş mənzillər hesabına mənzillə təmin olunmuş ailələrin sayının 20 faiz artması) müqayisəsi fəaliyyətin nəticəliliyini ( effectiveness), başqa sözlə, sosial əhəmiyyətli son nəticəni səciyyələndirir.

Hökumət qurumlarının büdcə fəaliyyətinin (büdcə vəsaitlərinin istifadəsinin) nəticələrinin qiymətləndirilməsi zamanı prosesə daxil edilən resurslar, həyata keçirilən fəaliyyət və tədbirlər, bunların bilavasitə nəticələri və son nəticələri terminləri fərqləndirilməli və bunların hər biri dəqiq müəyyənləşdirilməlidir.

Resurslara (xərclər) proqram icrasına yönəldilən pul vəsaitləri və digər resurslardır. Məsələn, pul məsrəfləri, işçilər və onların iş vaxtı, avadanlıq, texnika, binalar, material (o cümlədən yanacaq, enerji və s.) məsrəfləri və s. daxildir. Fəaliyyətlərə proqramın məqsədinə nail olmağına yönəldilmiş və proqram üçün ayrılmış resurslar hesabına həyata keçirilən tədbirlərdir. Fəaliyyətlərə proqramın icrasının metodologiyasında nəzərdə tutulmuş bütün addımlar – strategiyanın işlənilməsi, xidmətlərin göstərilməsi, proseslərin reallaşdrılması və s. daxildir. Birbaşa (yaxud “aralıq”) nəticələr proqram üzrə həyata keçirilən fəaliyyətdən bilavasitə yaranan məhsullardır. Məsələn, Azəbaycanda 1 ildə 500 yeni məktəb tikilib, 800 məktəb yenidən qurulub, 1000 km magistral yollar rekonstruksiya edilib, 10 diaqnostika mərkəzi tikilib, aqrar sektora 1000 yeni taxılyığan kombayn alınıb və s. Bütün bunlar hökumətin büdcə vəsaitləri hesabına göstərdiyi xidmətlərin (gördüyü işlərin) həcmini (kəmiyyətini) ifadə edir. Sosial əhəmiyyətli son nəticələr – proqramın həyata keçirilməsindən cəmiyyətin (insanların) rifahında baş verən dəyişikliklərdir. Son nəticələr kimi:

            • insan inkişafı ilə bağlı proqramlar üçün ‐ proqramdan faydalananların yaşam və fəaliyyət şərtlərində, davranışlarında, bilik və bacarıqlarında, dünyagörüşlərində və mənəvi dəyərlərində baş vermiş dəyişikliklər,

            • səhiyyə proqramları üçün ‐ əhalinin sağlamlığında baş vermiş yaxşılaşmalar,

            • ətraf mühitin mühafizəsi proqramları üçün ‐ ətraf mühitin xarakteristikasında baş vermiş dəyişikliklər,

            • nəqliyyat proqramları üçün – insanların və əmtəələrin yerdəyişməsi (daşınması) üsullarında baş vermiş dəyişikliklər;

            • iqtisadi inkişaf proqramları üçün – bu və ya digər ərazinin iqtisadi vəziyyətində baş vermiş dəyişikliklər çıxış edir.

           

Son nəticələrin başlıca təyinatı proqramın icrasından əldə edilmiş dəyişiklikləri əks etdirmək, cəmiyyətin rifahının yüksəlməsinə onun töhfəsini göstərməkdir. Başqa sözlə, sosial əhəmiyyətli son nəticələr müəyyən proqram çərçivəsində həyata keçirilmiş proses və fəaliyyətlərin proqramda bəyan edilmiş məqsəd(lər)in nail olunmasına imkan vermə (təsir) səviyyəsini səciyyələndirir. Bunlar hökumət qurumlarının (yəni büdcə vəsaitləri sərəncamçılarının) konkret dövr ərzindəki fəaliyyətindən cəmiyyətin (yaxud ayrı‐ayrı sosial qrupların) əldə etdiyi effekti, yəni rifah səviyyəsindəki dəyişikliyi qiymətləndirməyə imkan verir. Deməli, son nəticələr mahiyyətcə əldə edilmiş faktiki nəticələrin məcmusunu və bunların cəmiyyətin durumunda əks olunan təsirini xarakterizə edir.

Uzun illər hətta inkişaf etmiş ölkələrdə proqramların effekti ilə bağlı məlumat və göstəricilərin toplanması, bəzi hallarda siyasi hakimiyyət daxilində maraqlar toqquşmasının bu sistemin tətbiqinə sonadək imkan verməməsi nəticəyə yönəlik büdcə sisteminin formalaşmasına maneələr yaradırdı. Lakin artıq 1993-cü ildə ilk dəfə olaraq ABŞ-da “Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi haqda Akt” qəbul edildikdən sonra problemlər aradan qalxmağa başladı. Artıq effektivlik və nəticəlilik göstəricilərilə bağlı məlumatların toplanması və büdcə planlaşdırmasında nəzərə alınması icbari hüquqi norma xarakteri aldı. Yeni akta görə, büdcə xərcləmələrinin yönəldiyi dövlət siyasətinin hər biri istiqaməti üzrı dəqiq və ölçülə bilən məqsədlər müəyyən edilməli, həmin məqsədə çatmaq üçün yollar və bəyan olunmuş nəticələrə nail olmanı ölçməyə imkan verən kəmiyyət göstəriciləri formalaşdırılmalı idi. Yeni qanun həmçinin növbəti il üzrə illik və qarşıdakı dövr üzrə orta və uzunmüddətli strateji planlaşdırmanın prosedurlarını, dövlət orqanlarının öz missiyalarını reallaşdırması ilə bağlı hesabatlılıq mexanizmlərini müəyyənləşdirdi.

Nəticəyə yönəlik büdcələşmə mexanizminin verdiyi töhfələrin nəticəsidir ki, bu mexanizmin müəəlifi hesab olunan ölkələr belə müntəzəm olaraq sistemin təkmilləşdirilməsi istiqamətində axtarışlar edir, yeni təşəbbüslər gerçəkləşdirir. Məsələn, 2011-ci ilin yanvarında ABŞ prezidenti Barak Obama “Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi haqda Akt”a əlavələr və dəyişikliklər edilməsilə bağlı qətnamə imzalayıb. Sənədə görə, bütün nazirlik və agentliklər hər rüb özlərinin prioritetlərini nəzərdən keçirməli, strateji və cari planlarında dəyişikliklər olduqda internet səhifələrində yerləşdirməlidirlər.