Büdcə sistemində islahatlar: proqram əsaslı büdcə

1-ci yazı

Azərbaycan hakimiyyəti heç vaxt büdcəni səmərəli, qənaətcil xərcləmək barədə düşünməyib. Nə büdcənin 1 milyard dolları ötmədiyi 1993-2004-cü illərdə, nə də büdcənin 10 ildə 25 dəfə artaraq 25 milyard dollara çatdığı illərdə (2005-2014) səmərəlilik, qənaətcillik hökumət üçün prioritet oldu. Amma indi alternativ seçim imkanı yoxdu – hökumət  büdcə menecmentini kökündən dəyişməlidi. Əgər hökumət yaxın 2-3 ildə ölkənin büdcə sisteminin dayanıqlığının başlıca sığortası olan Neft Fondunun xaricdəki bütün aktivlərinin bütünlüklə xərclənməsi, Mərkəzi Bankın milli valyutanın sabitliyi üçün təminat rolunda çıxış edən strateji valyuta ehtiyatlarının tükənməsi, hökumətin cari büdcə imkanlarının ölkənin təhlükəsizliyi ilə bağlı xərclər bir yana, hətta sosial öhdəliklərin indiki səviyyədə saxlamasına kifayət etməməsi, valyuta bazarında sabitliyi təmin etmək üçün yenidən beynəlxalq maliyyə qurumlarının sabitləşdirici kredit resurslarından asılı vəziyyətə düşməsi, büdcə sifarişləri ilə işləyən və 10 minlərlə insan üçün gəlir mənbəyi olan müəssisələr şəbəkəsinin müflisləşməsi, 800 mindən artıq işçi qüvvəsinin çalışdığı büdcə sektorunda kütləvi ixtisarların başlanması riskindən qaçmaq istəyirsə, büdcə sistemində islahatların alternativi yoxdur.  Əslində islahatlar üçün həddən çox zaman itirilib, amma ziyanın harasından qayıtsan fayda var..

Bu yazıda islahat istiqamətlərindən yalnız biri - büdcə xərclərinin səmərəli və qənaətcil xərclənməsi imkanları ilə bağlı məqamlara toxunacam...       

Uğurlu təcrübələr göstərir ki, ictimai maliyyə sahəsində islahatların mərkəzində dövlət büdcəsinin perspektiv (orta və uzunmüddətli) planlaşdırılması dayanır. Bu cür planlaşdırma ölkənin gələcək dövrdə inkişafını planlaşdırmaq üçün ən mühüm alətlərdən biridir. Dövlət büdcəsinin perspektiv planlaşdırılması ilk növbədə seçilmiş inkişaf prioritetlərinin hansı mənbələr hesabına maliyyələşdiriləcəyinin dəqiq müəyyən olunmasını tələb edir. Çünki əgər vergi gəlirləri buna tam yetərli olmayacaqsa, hökumət kənar investisiyların axtarışına zamanında qərar verməlidir. Məhz bu səbəbdən ictimai maliyyəninin idarə edilməsi və büdcə sisteminin təkmilləşdirilməsilə bağlı son illər dünyada aparılan islahatların təməl istiqaməti orta və uzunmüddətli büdcə planlaşdırılması mexanizmlərinin təkmilləşdirilməsilə bağlı olub.

Ötən dövrdə perspektiv büdcə planlaşdırmasına keçidin zərurəti həmçinin uzunmüddətli perspektivdə əlverşsiz faktorların, xüsusilə də demoqrafik və təbii şəraitlə əlaqəli amillərin yaranma riskilə bağlı olub. Məsələn, bir çox ölkələr üçün əhalinin qocalması sosial xərclərin, iqlim dəyişikliyi aqrar sektorun dəstəklənməsi ilə bağlı investisiyaların, təbii resursların sürətlə tükənməsi bərpa olunan enerji mənbələrinə sərmayələrin artımını qaçılmaz edir. Uzunmüddətli planaşdırma hökumətləri öz prioritetlərini dəqiq müəyyənləşdirməyə, onların reallaşdırılması üçün zəruri resursları qiymətləndirməyə, mümkün resurs mənbələrini aşkarlamağa və qərar qəbulunda daha məsuliyyətli olmağa vadar edir.

Effektiv və peşəkar büdcə planlaşdırmasının ən mühüm mexanizmlərindən biri proqram əsaslı büdcəyə keçiddir.  Bu mexanizm büdcə planlaşdırmasının ölkənin sosial-iqtisadi inkişafının proqnozlaşdırılması və uzunmüddətli məqdsədli proqramlarla inteqrasiya edilməsini nəzərdə tutur. “Proqram əsaslı büdcələşmə” anlayışı üçün başlıca ideya budur ki, büdcə informasiyaları və büdcə ilə bağlı qərarlar hökumətin məqsəd və hədəflərinə uyğun olaraq strukturlaşdırlır. Büdcənin proqramlar əsasənda tərtibinin geniş yayılmasının əsas səbəbi budur ki, ənənəvi büdcə sistemi cari dövrdə qəbul olunan qərarların gələcəkdəki mümkün nəticələri barədə heç bir məlumat təqdim etmir. Bu cür büdcə mexanizmlərinin qurulduğu ölkələrdə debat və müzakirələr xərc maddələri ətrafında deyil, proqram məqsədləri ətrafıda qurulur. Belə şəraitdə büdcənin icrasına məsul qurumlar parlament və cəmiyyət qarşısında xərclərin həcmilə deyil, proqram nəticələrinə görə hesabatlı olurlar. Bu ölkələrdə bir qayda olaraq proqram xərclərilə inzibati xərclər (əmək haqqı və ofis xərcləri) bir-birindən ayrılır. Eyni zamanda cari və kapital xərcləri də proqram xərclərinin strukturunda ayrıca təsnifləşdirilir. Proqram məqsədlərinə yetişmədikdə, növbəti mərhələdə həmin proqram üzrə xərclərin azaldılması, təftiş aparılması və nəticələri dəyişəcək qərarlar qəbul edilməsi baş verir.

Proqram əsaslı büdcə tərtib edildiyi şəraitdə hökumət büdcə xərclərinin öncədən müəyyən edilmiş nəticələrə istiqamətləndirilməsini, büdcə siyasətini işləyib hazırlayan və rellaşdıran icra hakimiyyəti təsisatları üçün dəqiq məsuliyyətlərin və müstəsna səlahiyyətlərin müəyyənləşdirilməsini, strateji və büdcə planlaşdırmasında məqsəd və vəzifələrin ierarxiyasının formalaşdırılmasını, büdcə xərclərinin ehtiyaclara uyğun prioritetləşdirilməsi mexanizmlərinin formalaşdırılmasını, investisiya vəsaitlərindən əldə olunan töhfənin qiymətləndirilməsi mexanizminin yaradılmasını, büdcə xərcləmələrinin orta və uzunmüddətli dövrdə nəticələrinin qiymətləndirilməsi mexanizminin yaradılmasını təmin etməyə məsuliyyət daşıyır.

Proqram əsaslı büdcələşmə mexanizmində əsas təməl elementlər rolunda strateji planlar, fəaliyyət proqramları və fəaliyyətin nəticələrinə dair hazırlanan hesabatlar çıxış edir.  Strateji planlar hökumət qurumlarının inkişaf proqramları, müvafiq qanunvericlik və funksiyalarına uyğun sahəyə aid təməl siyasət qaydaları çərçivəsində hazırlanır. Bu planlar əsasında gələcəyə uyğun missiya və baxış formalaşdırılır, strateji məqsədlər və ölçüləbilən hədəflər müəyyənləşdirilir, faəliyyətlərinin nəticələrini ölçmək və izləmək üçün öncədən qiymətləndirmə göstəriciləri işlənib hazırlanır.

Strateji planlaşdırma ilə büdcə planlaşdırmasının inteqrasiyaya dair yanaşmanı ilk dəfə 1963-cü ildə “Planlaşdırma-Proqramlaşdırma-Büdcələşdirmə” sistemi adı altında ABŞ Müdafiə Nazirliyi tətbiq etmişdi. Bundan sonrakı illərdə isə bütün dövlət hakimiyyət orqanları eyni sistemdən yararlanmağa başlamışdı.  Bu sistemə görə, bütün büdcə sifarişçiləri öz fəaliyyətlərinin dövlət siyasətilə uzlaşdırılmış uzunmüddətli məqsədlərini formalaşdırırdı, özləri üçün müəyyən etdikləri büdcə sifarişləri çərçivəsində məqsədə çatmağın bir neçə variantını təqdim edirdi.

Proqramların strukturlaşdırılması üçün zəruri məlumatların və materialların toplanması üçün aşağıdakı sənəd növlərindən istifadə edilə bilər:

       

• Konkret proqram məqsədlərinin reallaşdırılması üçün planlar;
• Proqramların konsepsiyaları;
• Ayrı-ayrı problemlər üzrə analitik tədqiqatlar.

Proqram məqsədlərinin reallaşdırılması üçün tipik planlar özlərini ortamüddətli planlar kimi təqdim edir. Bu sənəddə nazirliklərin uzunmüddətli proqram məqsədləri kəmiyyət göstəriciləri olmadan əks etdirilir. Öz növbəsində qarşıya qoyulan məqsədə çatmaq üçün fəaliyyət və tədbirlər də bu tip planlarda sadalanır.   

Beynəlxalq təcrübədə bir qayda olraq proqramlar hazırlanmazdan öncə onların konsepsiyaları işlənir. Həmin konsepsiyalarda sənədlərdə qarşıya qoyduqları məqsədlərə necə çatacaqlarını, məqsədlərə yetişməyin alternativ yollarını, tələb olunan xərcləri, proqramların tərkibini əks etdirməlidirlər. Hər bir təşkilatın proqramı mərkəzi hökumətin proqramına inteqrasiya olunmalıdır.   

Nəhayət, proqramların hazırlanması üçün zəruri olan analitik tədqiqatlar ayrı-ayrı nazirliklər və ya hökumətin sifarişi ilə müstəqil elmi-tədqiqat institutları apara bilər. Həmin tədqiqatda elan olunmuş məqsədə yetişmək üçün innovativ, yeni fəaliyyət növləri, alternativ yollar, problemləri aşkarlamaq üçün diaqnostik üsullar təklif olunmalı, hər bir alternativ üzrə gözlənilən nəticələrin proqnozlaşdırılması aparılmalıdır.   Məqsədlər qeyri-real (məsələn, cinayətkarlığın tam aradan qaldırılması, xərçəng xəstəliyinin müalicəsinin tapılması və s.) və qeyri-müəyyən (ölkə iqtisadiyyatının dünyada ən rəqabətli iqtisadiyyatlardan birinə çevrilməsinə nail omaq) olmamalıdır. Eyni zamanda, hər bir nazirliyin məqsədi onun kompetensiyasının çərçivələrini aşmamalıdır.

Müxtəlif ölkələrin təcrübələri ümumiləşdirildikdə, proqram büdcələşməsinin effektiv fəaliyyəti üşün aşağıdakı mühüm təməl şərtlərin yaradılmasını qeyd etmək mümkündür:

·         Bir proqram eyni vaxtda çoxlu sayda nazirlikləri əhatə etməmlidir;

·         Eyni siyasət məqsədlərinə xidmət edən bütün fəaliyyətlər bir proqram altında qruplaşdırılmalıdır.

Bu şərtlər ilk növbədə onu nəzərdə tutur ki, sektorlar üzrə proqram bir nazirlik (agentlik) üçün hazırlanmalı, amma orada başqa nazirliklərin (agentliklərin) iştirakına zərurət olursa, o halda kənar qurumların fəaliyyətləri üçün ayrıca subproqramlar tərtib edilməli və onların hər biri üzrə ayrıca büdcə təsdiqlənməidir. Proqramlar bir nazirliyin (agentliyin) səlahiyyətlərinin sərhədlərilə məhdudlaşlıqda,  proqram strukturu sadələşir. Lakin 2 və ya daha çox nazirlikləri əhatə edən məqsəd və hədəfləri analiz və koordinasiya etmək baxımından hökumətin imkanlarını azaldır.